Themenfindung und Konzepterarbeitung

Die erste Hälfte der Projektlaufzeit (Gesamtlaufzeit Februar bis Juni 2016) diente dazu, Format und Fragestellungen der Studie festzulegen und diese den aktuellen Entwicklungen und dringlichsten Problemstellungen in der europäischen Asyl- und Flüchtlingspolitik aus menschenrechtlicher Perspektive anzupassen. Dazu wurden aktuelle Artikel und Beiträge zum Thema aufgearbeitet. Zentral für die Festlegung der inhaltlichen Schwerpunkte der Studie waren drei Treffen, die dem inhaltlichen Austausch mit ExpertInnen dienten:

(1) 25. Februar 2016: Interner Workshop mit ExpertInnen des Ludwig Boltzmann Instituts für Menschenrechte

TeilnehmerInnen des internen Workshops waren Katharina Häusler, Hannes Tretter, Julia Planitzer, Anna Müller-Funk, Stephanie Krisper, Giuliana Monina, Fiona Steinert, Katrin Wladasch und Dorothea Keudel-Kaiser. Die Diskussion machte zwei Aspekte deutlich, auf die wir mit dem Aufbau der Studie reagiert haben:

Ø  In der momentanen politischen und öffentlichen Diskussion zur europäischen Asylpolitik wird fast durchgehend problemorientiert argumentiert. Es wird aufgezeigt, wo die Grenzen des für die EU und ihre Mitgliedsstaaten Machbaren liegen. Zudem wird oftmals gar nicht oder nur punktuell auf die menschenrechtlichen Verpflichtungen eingegangen, die die EU aufgrund einer Reihe europäischer und völkerrechtlicher Rechtsvorschriften gegenüber Schutzsuchenden hat. Wo menschenrechtliche Standards zuletzt noch ein Faktor insbesondere von EU-Politik waren, erhalten sie nun zunehmend den Status eines Ideals, das bedauerlicherweise unter die Mühlen der Realpolitik geraten sei. Auch auf der nationalstaatlichen Ebene werden Politik und Recht teilweise gegeneinander ausgespielt: Argumentiert wird, was rechtlich angemessen sei, sei politisch momentan einfach nicht umsetzbar.

In Reaktion auf diese im Moment vorwiegende problemorientierte, auf die Sicht der Nationalstaaten konzentrierte Darstellung gehen wir den gegenteiligen Weg: Wir starten von einer „positiven“ Beschreibung der menschenrechtlichen Verpflichtungen der EU gegenüber Schutzsuchenden („obligation to protect“) und nehmen diese Beschreibung als unseren Ausgangspunkt. Damit stellen wir die  Perspektive der Schutzsuchenden in den Mittelpunkt.

Ø  Zum anderen werden in der politischen, öffentlichen und wissenschaftlichen Diskussion zumeist Einzelaspekte der „Migrationskrise“ aufgegriffen, aber kein Gesamtbild gezeichnet, das der Verantwortlichkeit der EU auf den verschiedenen Ebenen, von den Fluchtursachen über den Fluchtweg und den Zugang zur EU bis zur Aufnahme, Rechnung trägt.

Im Rahmen der zeitlich eng begrenzten Studie ist eine umfassende Darstellung und Analyse des Gesamtbildes nicht möglich. Im einleitenden Teil der Studie wird dieses Gesamtbild aber in groben Zügen erfasst, bevor wir uns dann auf drei zentrale Punkte konzentrieren, die in der momentanen Debatte im Mittelpunkt stehen und zugleich langfristig angegangen werden müssen, um eine Europäische Asylpolitik menschenrechtskonform zu gestalten: Legale Zugangswege, eine Alternative zum Dublin-System und die Schaffung eines gemeinsamen europäischen Asylsystems durch eine gemeinsame Bearbeitung von Asylanträgen bis hin zur Schaffung einer europaweiten Entscheidungsinstanz (siehe dazu unten, Studienaufbau).   

(2)   06. April 2016: Gespräch mit Christoph Pinter, Leiter des UNHCR Österreich

Am 6.04.2016 hatten wir die Möglichkeit, die zentralen Fragen und unsere Empfehlungs-Entwürfe mit dem Leiter des UNHCR Österreich, Christoph Pinter, zu diskutieren. Im Mittelpunkt standen die aktuellen Ereignisse: Zum einen die Ankündigung der österreichischen Regierung, die Asylgesetzgebung zu verschärfen, zum anderen das EU-Türkei-Abkommen und seine Auswirkungen auf die griechischen sogenannten „Hotspots“ - der UNHCR hatte wenige Tage vor unserem Treffen, am 22. März 2016, angekündigt, seine Rolle in den „Hotspots“ neu zu definieren, da diese unter den neuen Regelungen zu Hafteinrichtungen geworden seien. Zudem diskutierten wir mögliche Alternativen zum bestehenden Europäischen Asylsystem. Folgende Punkte stellen sich dabei als besonders dringlich heraus: Die Schaffung legaler Zugangswege, die Einrichtung eines „responsibility sharing mechanisms“ zwischen den EU-Mitgliedstaaten, verbunden mit einer gestärkten Rolle von EASO zur Unterstützung der Mitgliedstaaten, sowie, auf lange Sicht, eine EU-weite Asylbehörde.

(3)   12. April 2016: Austausch mit Manfred Nowak, Direktor des Ludwig-Boltzmann-Instituts für Menschenrechte

Am 12.04.2016 fand im Rahmen eines intensiven Gesprächs ein Austausch über die zentralen Studienfragen mit dem Institutsdirektor und Menschenrechtsexperten Manfred Nowak statt. Diskutiert wurde eine tiefgreifende, umfassende Veränderung des bestehenden Systems. Im Mittelpunkt stand dabei die Frage, inwieweit die Schaffung einer Gemeinsamen Europäischen Asylbehörde, die einen europaweit gültigen Asylstatus verleihen kann, die Lösung für die momentanen Probleme darstellen kann. Der Grundgedanke: Eine Europäische Union, die als gemeinsamer Raum konzipiert ist, kann nicht funktionieren, wenn Grenzkontrolle und Asylverfahren in nationalstaatlicher Kompetenz liegen. Diese Kompetenz sollte daher auf eine supranational agierende Behörde übertragen werden. Flüchtlinge sollten dabei ihren Aufenthaltsort frei wählen dürfen. Ein Ausgleich zwischen den EU-Mitgliedstaaten könnte durch EU Fonds, durch die die MS je nach Anzahl der aufgenommenen Personen unterstützt werden, geschaffen werden.  

Die auf Basis der Literaturarbeit und der inhaltlichen Diskussions-Treffen erarbeitete erste Studienfassung und unsere formulierten Empfehlungen konnten wir im Rahmen einer Focus Group Discussion mit externen ExpertInnen diskutieren und zu verschiedenen Punkten zusätzlichen Input bekommen:

Veranstaltung: Focus Group Discussion, 26. April 2016, 13:30-17:30

Der Austausch mit ExpertInnen, der zur Hälfte der Projektlaufzeit vorgesehen war, hat in folgender Form stattgefunden: Um einen intensiven Austausch mit und zwischen ExpertInnen aus Theorie und Praxis zu unseren Überlegungen und Empfehlungen zu ermöglichen, haben wir uns für das Format einer Focus Group Discussion entschieden, einer moderierten Diskussion entlang unserer Fragestellungen. Teilgenommen haben an der Diskussion Wolfgang Bogensberger (Juristischer Dienst, Europäische Kommission, Repräsentation Österreich) , Ulrike Brandl (Institut für Völkerrecht, Universität Salzburg), Torsten Moritz (Executive Secretary, Churches' Commission for Migrants in Europe CCME, Brüssel), Kris Pollet (Senior Legal and Policy Officer, European Council on Refugees and Exiles ECRE, Brüssel),  Violeta Moreno-Lax (EU Asylum Law Coordinator, Refugee Law Initiative, University of London), Bernhard Schneider (Head of Migration and Legal Affairs, Österreichisches Rotes Kreuz, Wien), Adriano Silvestri (Abteilungsleitung Migration, European Agency for Fundamental Rights, Wien), Philipp Sonderegger (unabhängiger Menschenrechtsberater, Wien), Bettina Scholdan (unabhängige Menschenrechtsberaterin, Wien, beteiligt als Autorin an der Studie) und Shana Kaninda (Senior Policy Officer, UNHCR Büro für Europa, Brüssel). Moderiert wurde die Diskussion von Katrin Wladasch (Teamleitung Antidiskriminierung, Diversität und Asyl, Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte) mit Unterstützung von Giuliana Monina (Forschung, Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte) sowie Dorothea Keudel-Kaiser (Forschung, Ludwig Boltzmann Institut für Menschenrechte). Die Teilnehmerin Katharina Glawischnig (Juristin, Asylkoordination Österreich, Wien) musste kurzfristig absagen.

Die Diskussion lieferte uns reichliche Anregungen für unsere Studie und half uns dabei, Kernpunkte zu identifizieren, die aufgrund der menschenrechtlichen Dringlichkeit besonders hervorgehoben werden sollten.

Als eines der Hauptprobleme wurden die großen Differenzen in der Umsetzung des europäischen Asyl-Acquis genannt und Möglichkeiten durchgespielt, wie gleiche Standards in den EU Staaten eine durchgesetzt werden könnten. Diskutiert wurden insbesondere verschiedene Möglichkeiten der gemeinsamen Bearbeitung von Asylanträgen (joint processing) innerhalb der EU, bis hin zur Schaffung einer Gemeinsamen Europäischen Asylbehörde, die einen europaweiten, uniformen Asylstatus verleihen kann. Über letztere diskutierten die TN sehr kontrovers und machten auf viele Fallstricke aufmerksam, zum Beispiel auf das Fehlen einer externen Kontrollinstanz.

Die DiskutantInnen wiesen immer wieder auf die Dringlichkeit hin, die Zivilgesellschaft in alle Bereiche der Asylpolitik mit einzubeziehen, etwa in Form von private sponsorship, wie es in anderen Ländern bereits üblich ist (Beispiel Kanada, resettlement-Programm). Hervorgehoben wurde zudem die besondere Rolle der Familienzusammenführung, deren Bedeutung in Zukunft noch zunehmen wird. Im Gegensatz zum momentanen Trend in den EU-Mitgliedstaaten, so auch in Österreich, die Möglichkeiten der Familienzusammenführung einzuschränken, sollten diese dringend ausgebaut werden.

Um einen intensiven, geschützten Austausch auf fachlicher Ebene zu ermöglichen, fand die Diskussion in einem geschlossenen Rahmen statt. Die Ergebnisse der Diskussion machen wir in Form unserer Studie und den abgeleiteten Empfehlungen einer breiten Öffentlichkeit und zivilgesellschaftlichen AkteurInnen zugänglich und bringen sie gezielt an EntscheidungsträgerInnen aus Politik und Verwaltung.

Im Anschluss an die Fokusgruppendiskussion wurde die Entwurfsversion inhaltlich überarbeitet, Korrektur gelesen und für den Druck vorbereitet. Parallel dazu entstand auf Grundlage des Langtextes eine Kurzversion in Form eines Folders, in dem die wesentlichsten Punkte aus Analyse und Empfehlungen auf Deutsch und Englisch zusammengefasst sind.

Danksagungen

Wir möchten an dieser Stelle allen TeilnehmerInnen der Focus Group Discussion unseren ganz herzlichen Dank aussprechen. Wir waren beeindruckt, dass sie trotz übervoller Terminkalender angesichts der dramatischen Entwicklungen im Asylbereich weder Zeit noch Mühe gespart haben, um auch aus dem Ausland (London, Brüssel) nach Wien anzureisen.

Aufbau der Studie

Aus diesen verschiedenen Möglichkeiten des intensiven Austauschs, verbunden mit der Erfassung der aktuellen Literatur zum Thema, hat sich folgender Studienaufbau ergeben:

Wir starten mit der Darstellung, welche Verpflichtungen die EU hat, schutzbedürftige Menschen aufzunehmen und ihnen Schutz zu bieten. Dabei beziehen wir uns sowohl auf internationales als auch auf europäisches Recht. Diese Darstellung dient als Grundlage für alle weiteren Studienteile, die sich direkt dem EU Asyl Acquis zuwenden. Wir beginnen mit dem in unseren Augen wesentlichsten Punkt: Der Dringlichkeit, legale Zugangswege zur EU zu schaffen und auf diese Weise zu verhindern, dass schutzbedürftige Menschen auf gefährlichen Fluchtrouten ihr Leben riskieren. Dabei konzentrieren wir uns auf zwei momentan besonders stark diskutierte bzw. besonders dringliche Maßnahmen: Den Ausbau von resettlement Programmen und eine verbesserte Umsetzung des vorhandenen Rechts zur Familienzusammenführung. Anschließend wenden wir uns dem gescheiterten Dublin-System zu und stellen dar, wie, alternativ dazu, ein Menschenrechten gerecht werdendes System aussehen könnte. In einem dritten Teil stellen wir Überlegungen an, wie die große Divergenz in den nationalstaatlichen Asylsystemen, die zu einer „Schutzlotterie“ innerhalb Europas führen, abgebaut werden kann. Dabei konzentrieren wir uns auf die Möglichkeiten der gemeinsamen Bearbeitung von Asylanträgen („supported processing“ und „joint processing“), gipfelnd in einer wirklich europäischen Asylbehörde, die einen europaweit gültigen Asylstatus verleihen kann. Wir schließen mit einem Kapitel, dass die Aufnahmebedingungen innerhalb der EU in den Blick nimmt. An verschiedenen Stellen gehen wir auf die aktuellen Entwicklungen ein, wie etwa auf das menschenrechtlich äußerst bedenkliche EU-Türkei-Abkommen, die Situation in den sogenannten „hotspots“ und den europaweiten Trend, Grenzen zu schließen, statt Flüchtende willkommen zu heißen.

Herausforderungen

Eine Herausforderung stellte die Aktualität des Themas dar. Täglich erreichten uns neue Nachrichten über Menschenrechtsverletzungen; teilweise wöchentlich kamen neue Vorschläge, Leitlinien etc. der Kommission zur Europäischen Migrations- und Asylpolitik auf den Tisch. Für das Schreiben der aktualitätsbezogenen Studie war dies nicht einfach. Zugleich ist es als ein großer Vorteil zu sehen, dass im Rahmen der Studie auf die sich gerade im Moment sich rasant verlaufenden Entwicklungen in der europäischen Asylpolitik eingegangen werden kann.  

Der ursprüngliche ehrgeizige Plan, das Projekt innerhalb von 4 Monaten abschließen zu können, den wir uns aufgrund der dringlichen Notwendigkeit einer Analyse gesetzt hatten, konnte leider nicht ganz umgesetzt werden. Aufgrund der Dynamik der öffentlichen Debatte und der Komplexität der Materie erforderten sowohl die Aufbereitung wie auch die abschließenden Überarbeitungen mehr Zeit als geplant. Dazu führte ein Personalwechsel am Institut in der inhaltlichen Zuständigkeit für die Studie zu einem erhöhten Einarbeitungsaufwand zu Beginn, sodass die Fertigstellung des Drucks erst mit Anfang Juli statt wie geplant Anfang Mai möglich war.

Die Studie zeigt klar auf, welche menschenrechtlichen Verpflichtungen die EU und ihre Mitgliedstaaten gegenüber Schutzsuchenden einzuhalten haben. Zudem zeigt sie auf, welche momentan diskutierten Lösungsansätze in den einzelnen Bereichen (Schaffung neuer Zugangswege, neue Ausgestaltung des europäischen Asylsystems) konform mit internationalem und EU-­‐Recht sind. Die herausgearbeiteten Empfehlungen sollen als Handlungsanweisung für die Politik und als Referenzpunkt zur fundierten Argumentation gegenüber der Politik für zivilgesellschaftliche Gruppe dienen. Damit erfüllt die Studie mehrere gesellschaftspolitische Zwecke:

·         PolitikerInnen: Die Studie, insbesondere die Empfehlungen, sollen als eine Richtschnur für PolitikerInnen und  Policy    Maker    auf    nationaler    und europäischer Ebene dienen. Immer häufiger zeigt sich unter PolitikerInnen ein Unverständnis über die rechtlichen Verpflichtungen, die aus menschen-­‐ und flüchtlingsrechtlichen Instrumenten resultieren. Diese Verpflichtungen müssen aber Richtlinie und Maßstab für weitere Politikgestaltung sein.

·         Zivilgesellschaft: Die Studie dient als Referenzpunkt zur fundierten Argumentation gegenüber der Politik für zivilgesellschaftliche Gruppen. Zudem wird die Studie gezielt an die in die derzeitige Diskussion involvierte Fachöffentlichkeit, d.h. WissenschafterInnen, die zu Asyl und Migration forschen, verschickt.

·         Allgemeine Öffentlichkeit: Die Studienergebnisse und Handlungsempfehlungen werden über die verschiedenen Kommunikationskanäle des BIM (BIM Info Newsletter, BIM CIRCLE Newsletter, Social Media, Website) sowie über den Newsletter des Zentrums Polis – Politik Lernen in der Schule[1], der LehrerInnen und SchülerInnen erreicht, einem breiten Publikum zugänglich gemacht.

·         Das klare Aufzeigen der Verpflichtungen und menschenrechtsbasierter Lösungsansätze kommt, so unser Ziel, den Schutzsuchenden zugute.     

Über das Ansprechen von MultiplikatorInnen wird das Ziel erreicht, die Öffentlichkeit für Menschenrechtsverletzungen im Bereich der Asylpolitik zu sensibilisieren und sie, wenn möglich, zum Handeln im Bereich der Flüchtlingspolitik zu bewegen.

Das Thema, das im Rahmen des Projekts bearbeitet wurde, ist eines der wichtigsten Themen im Hinblick auf die Zukunft Europas. Eine Auseinandersetzung mit und eine Sensibilisierung für die Dringlichkeit von menschenrechtsbasierten Auswegen ist letztendlich auch ein Beitrag zur Rettung des Projekts Europas als gelebte Wertegemeinschaft.

[1] Versendung erfolgt im Herbst 2016 mit Beginn des neuen Schuljahres

Aufgrund der Dringlichkeit und Aktualität des Themas stieß die Bearbeitung im Rahmen unserer Studie überall auf breite Resonanz.

·         Wie beschrieben, waren wir überrascht und erfreut, in dem sehr kurzen Zeitraum namhafte ExpertInnen von think tanks, NGOs, Wissenschaft und EU Institutionen bei unserer Focus Group Discussion versammeln zu können, und dies trotz der starken Arbeitsbelastung, der Menschen, die zum Themenbereich Asyl arbeiten, momentan ausgesetzt sind.

·         Zahlreiche Medien- und institutionelle Anfragen zur österreichischen und europäischen Asylpolitik, die bei uns am Institut eingegangen sind, zeigen uns den dringenden Bedarf an grundlegenden, menschenrechtsbasierten Informationen zu dem Thema.
Die Studienergebnisse werden bei Fachkonferenzen zum Thema vorgestellt, u.a. beim Alumni-Salon der Heinrich-Böll-Stiftung zu „Strategien einer nachhaltigen Flüchtlingspolitik“  am 29. Oktober in Berlin.

·         Nicht zuletzt war die Ermöglichung des Projekts durch einen Mix aus Spenden von Organisationen, Stiftungen und EinzelspenderInnen, u.a. ExpertInnen aus dem rechtlichen Bereich, für uns ein Hinweis auf die Relevanz der Fragestellung.

Die Verschiebungen der Ausgaben gegenüber dem Budget waren begrenzt, die Sachkosten konnten unter dem Budgetansatz gehalten werden, wodurch es möglich war, den personell etwas höheren Aufwand für die Koordination und Recherche (aufgrund der laufenden und tw. rasanten Entwicklungen in der Asyldiskussion auf EU-Ebene) abzudecken.

Eine Aufstellung der Kosten sowie die Einzelbelege finden sich im Anhang.